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Una oportunidad para los territorios

El artículo expone los retos que supone la inclusión de las características propias de cada región y la promoción del empleo local en la estructuración de los pliegos de condiciones tipo. Igualmente, brinda ejemplos sobre posibles formas en que los documentos pueden incorporar el reconocimiento de proveedores locales.

23/10/2018

Josman Augusto Vásquez León

Abogado de la Universidad de los Andes, con especialización en Gestión Pública e Instituciones Administrativas de la misma universidad.

Hace unos días coincidieron dos eventos en mi jornada laboral: recibí la invitación para escribir este artículo y un mensaje a mi teléfono celular por parte de un empresario de un municipio en Casanare—Colombia; el mensaje describía un hecho de violencia que presuntamente sucedió en la Personería Municipal de ese municipio. El empresario contaba que fue atacado violentamente por una persona perteneciente a una empresa competidora. Según él, el motivo del ataque fue una queja ante la Superintendencia de Industria y Comercio por posibles prácticas anticompetitivas en el municipio.

Este hecho de violencia sucedió en medio de un proceso de licitación privada de una operadora del sector de hidrocarburos y es la manifestación de una profunda problemática social que viven las economías locales en este sector. Según datos de la Estrategia Territorial para la Gestión Equitativa y Sostenible del Sector Hidrocarburos- ETH 1, las mayores fuentes de conflictividad en territorio corresponden a temas ambientales, de participación laboral y de los proveedores de bienes y servicios locales 2. Esto debería ser un referente para futura reglamentación que busque desarrollar las economías locales a través del Sistema de Compra Pública, ya que pueden evidenciarse diferentes fuentes de conflicto.

En este documento pretendo, en primer lugar, evidenciar algunos problemas que podrían surgir al promocionar el crecimiento de las economías locales por medio de los Pliegos Tipo y, en segundo lugar, proponer una posible solución al problema planteado. Para cumplir con estos objetivos tomaré en cuenta el trabajo desarrollado por la ETH en territorio en el año 2017, en el cual participé en la construcción de un primer diagnóstico sobre las dificultades en la provisión de bienes y servicios locales por parte de las empresas que desarrollan la actividad de explotación de hidrocarburos.

I. Problemas relacionados con la promoción de las economías locales.

El artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 que adiciona al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, requiere al Gobierno Nacional para que, en la elaboración de los Pliegos Tipo, tenga en cuenta las características propias de cada región con el fin de promover el empleo local. De este apartado surge una primera pregunta: ¿Qué es el empleo local? Para responderla asumiré que el artículo se refiere a la contratación de mano de obra y de empresas locales. Es decir, en teoría la reglamentación que expida el Gobierno Nacional debe tener en cuenta a varios actores de la cadena de abastecimiento, entiendo estos como los proveedores del Estado y aquellos que de una u otra forma se ven beneficiados durante la ejecución de los contratos.

a. Empresas locales: El principal problema encontrado es entonces el reconocimiento de las empresas locales. La visibilidad de las empresas locales es crucial para determinar actividades puntuales que se desarrollan en cada región, esto supone la inminente necesidad de hacer un estudio sobre la realidad económica de las regiones que permita evidenciar su potencial, sus deficiencias y posibilidades de crecimiento. A su vez, este estudio debería evidenciar las barreras que impidan a estas empresas locales convertirse en proveedores del Estado y de sus contratistas. No obstante, este eventual estudio no se puede desarrollar sin antes responder a una pregunta sencilla pero muy profunda socialmente: ¿Qué es una empresa local?

Lo primero que se debe decir es que no existe una definición legal de empresa local. Ante esta situación en el desarrollo de los espacios liderados por la ETH, los empresarios han querido adoptar una definición que se aparte de la dirección que aparece en el Certificado de Existencia y Representación Legal, es decir, en territorio no es bien aceptado el criterio objetivo que sería determinar la localidad de una empresa de acuerdo con la dirección que esta ha suministrado en el registro mercantil 3. Esta apatía se explica porque, para ellos, es común que empresarios “foráneos” constituyan una sociedad y trasladen el domicilio de la misma de acuerdo a su conveniencia. Claramente este desacuerdo no tiene un fundamento jurídico, podemos ver que la inconformidad es puramente social.

b. Mano de obra local: El segundo problema encontrado es la definición de mano de obra local. El Decreto 1668 de 2016, que se refiere a la contratación de mano de obra local en municipios donde se desarrollen proyectos de exploración y producción de hidrocarburos, define mano de obra local de la siguiente manera:

 “(…)4. Mano de obra local: solo se considerará mano de obra local, sin importar el tipo de vacante al que aspire, la persona que acredite su residencia con el certificado expedido por la alcaldía municipal, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del literal f) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.”

Esto significa que la acreditación de la localidad de la mano de obra, en el sector hidrocarburos, reside en cabeza del Alcalde Municipal. De otro lado, este mismo Decreto nos ilustra la forma como por medio de una reglamentación se busca promover el desarrollo del empleo local.

“Artículo 2.2.1.6.2.4. Priorización en la contratación de mano de obra local. La totalidad de la mano de obra no calificada contrata para prestar sus servicios en proyectos de exploración y producción de hidrocarburos, en principio, será residente en el área de influencia del proyecto de exploración y producción de hidrocarburos (…)”

Si bien es cierto que contamos con un antecedente sobre la definición de mano de obra local, también lo es que este tipo de reglamentaciones son generadoras de nuevos conflictos y que es diferente definir el área de influencia de un proyecto de hidrocarburos, que en general se encuentra en un municipio, a definir el área de influencia de un proyecto de concesión vial que atraviese gran parte del país, donde, sin lugar a dudas deberá promoverse la contratación de mano de obra proveniente de más de un municipio, pudiendo crear así mayores dificultades operativas para el contratista del Estado.

II. Solución que pueden aportar los Pliegos Tipo.

Los Pliegos Tipo buscan limitar el campo de acción de las Entidades Estatales con el fin de combatir los actos de corrupción durante un proceso de contratación. Tal y como lo manifesté anteriormente, el Gobierno Nacional tiene la oportunidad de, por medio de los Pliegos Tipo, promover el empleo local. Ante esta disposición no cabe duda de que la nueva reglamentación puede contener incentivos que logren este cometido. El Decreto 1082 de 2015 4 nos ilustra sobre la existencia de incentivos en la contratación estatal y es allí donde, considero, deben incluirse los mecanismos que propendan por el desarrollo de las economías locales.

Antes de aportar ejemplos de la clase de incentivos que creo deben considerarse para lograr el fin de la Ley 1882 de 2018, es prudente mencionar que, para que cualquier iniciativa que desarrolle el Gobierno enfocada al territorio sea provechosa, es absolutamente necesario conocer la realidad del mismo. Debemos entender que Colombia es multicultural y que cada región, como es natural, cuenta con sus propias características sociales y económicas que limitarán o potenciarán las iniciativas que se adelanten.

Las propuestas que presentaré a continuación usan el concepto de localidad, sin embargo, recuerdo que esto no se encuentra debidamente definido y que, antes de iniciar la implementación de estos incentivos, es necesario definir qué es una empresa y mano de obra locales.

Ejemplo 1. Proveedores del Estado

El reconocimiento de proveedores locales podría ser incluido mediante el siguiente puntaje:

Número de Proponentes Locales

Puntaje

El Proponente, singular o plural, está conformado únicamente por empresas o personas locales

4

El Proponente Plural está conformado con por lo menos 70% de participación de empresas o personas naturales locales.

3

El Proponente Plural está conformado con por lo menos el 50% de participación de empresas o personas naturales locales

2

El Proponente Plural está conformado con por lo menos 20% de participación de empresas o personas naturales locales

1

 

Ejemplo 2. Proveedores Locales

Los Proveedores locales no son únicamente quienes se presentan a los procesos de selección. Debe tenerse en cuenta que las partes interesadas en las obras que adelante cualquier Entidad Estatal también serán quienes tengan la capacidad de proveer bienes y servicios durante la ejecución del contrato. Este espacio es otra oportunidad de promoción de la economía local que debe ser objeto de estudio para la elaboración de los Pliegos Tipo. En este sentido, considero que podría exigirse a los proponentes que, en condiciones de calidad y competencia, se dé prioridad a la compra de bienes y servicios locales.

Ejemplo 3. Mano de Obra Local

Ya se ha explicado cómo en el sector hidrocarburos se ha intentado regular lo concerniente a la mano de obra local. Para ello, han convenido que el 100% de la mano de obra no calificada debe ser local y que mínimo el 30% de la mano de obra calificada también debe ser local. Sin lugar a duda este tipo de regulación es un referente para el tema que nos ocupa.

III. Conclusión

Para reflexionar, la promoción de las economías locales no es solo establecer una cláusula en un contrato. El Gobierno Nacional tiene una gran oportunidad de iniciar o concretar acciones que nos lleven a una descentralización económica, sin embargo, lo primero que debe hacerse es entender ante qué problemas nos vamos a enfrentar, esto con el fin de evitar tener acciones reactivas y que estas sean más bien preventivas. Esta es una oportunidad para los territorios, es un escenario adecuado para que la contratación estatal siga siendo, con más fuerza, una fuente de prosperidad compartida.

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1 La ETH es una iniciativa del Gobierno Nacional que busca la promoción del desarrollo territorial y la construcción de paz en regiones donde opera la industria de hidrocarburos, a través del fortalecimiento y la articulación del estado, la sociedad civil y la industria de hidrocarburos.

2 Estos datos fueron obtenidos durante mi ejercicio profesional en la ETH y pueden ser consultados en la Agencia Nacional de Hidrocarburos.

3 Esto está de acuerdo al artículo 2.2.1.2.4.2.3 del Decreto 1082 de 2015

4 Artículo 2.2.1.2.4.2.1 al 2.2.1.2.4.2.8