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Pliegos tipo: logro de una lucha de 10 años

Los primeros antecedentes se dieron en el marco del convenio suscrito el 8 de octubre de 2007 entre el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Otro antecedente es el del Invías, que ha implementado desde el año 2010 el uso de los pliegos tipo, promoviendo la suscripción del pacto de transparencia con otras entidades del sector público.

18/10/2018

Sandra Avellaneda Avendaño.

Abogada de la Universidad Libre, especialista en derecho constitucional de la misma Universidad y en derecho administrativo de la Universidad Javeriana.

Con más de 10 años de experiencia en el sector público, en entidades ejecutoras y organismos de control.

 

El artículo 4 de la Ley 1882 del 15 de enero de 2018, dispuso que a lo largo y ancho de nuestro país la contratación de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras, se realizará con pliegos de condiciones tipo, que adoptará el Gobierno Nacional.

Esta disposición es un trofeo resultado de más de 10 años de lucha contra una de las joyas de la corrupción que son los “pliegos sastre. Pliegos sastre y desastre, que son una representación pintoresca del tradicional juego de mesa “Adivina Quién”, con los que muchas entidades públicas han venido contratando, haciendo uso de los mecanismos de convocatoria pública, pero con claro direccionamiento que desincentiva la participación y terminan sacrificando la calidad de los proyectos que necesitamos todos, por privilegiar los intereses que representan unos pocos.

¿Por qué pensar que el direccionamiento está relacionado con la mala calidad en los bienes y servicios que contrata el Estado? La respuesta nos la da la irrefutable sabiduría de los abuelos: “El que tiene rabo de paja no se acerca a la candela”, ello implica que un contrato direccionado no va a tener una vigilancia adecuada, porque no hay autoridad moral de quien lo debe vigilar.

Las condiciones para el direccionamiento pasan de las más inocentes y sencillas hasta las más sofisticadas. Aunque cueste creer algunas, entre ellas están: exigir que se acrediten 3 maestros de obra con tarjeta del COPNIA; programar visita de obra obligatoria a la cual debe asistir el representante legal principal; publicar pliegos definitivos a las 11 pm con el cronograma que prevé visita de obra obligatoria para las 7 am del día siguiente, con punto de encuentro en la “caseta de Coca Cola”; exigir experiencia 3, 5 y hasta 10 veces mayor al presupuesto o a las condiciones del objeto que se pretende contratar; exigir condiciones de experiencia que no guardan relación con los ítems a contratar.

El direccionamiento entraña ilegalidad y está relacionado con tipos penales como el cohecho 1, la concusión 2 y el peculado3, entre otros, cuyas penas privativas de la libertad oscilan entre los 2 y los 15 años de cárcel y que han sido robustecidas mediante el Estatuto Anticorrupción -Ley 1474 de 2011-.

No obstante, al revisar el Sistema Electrónico de Contratación Pública -SECOP-, el listado de prácticas macondianas que acabamos de presentar, se sigue encontrando con preocupante frecuencia, muy seguramente, esta es una de las razones por las que en el año 2015 se presentaron 2496 actuaciones preventivas en materia de contratación por parte de la Procuraduría General de la Nación -PGN- 4 y en el año 2017 se reportan 855 sanciones interpuestas en primera instancia por dicho Órgano de Control 5.

Y es que sin duda alguna no hay enemigo, enfermedad o riesgo más peligroso que el que avanza en silencio, y esto es la corrupción, la violencia silenciosa en la que confluyen todos los males: la pérdida de la legitimidad de las instituciones, el sacrificio del interés público para satisfacer propósitos particulares y el aplazamiento perpetuo de la atención de nuestras necesidades más sentidas y de los logros más anhelados por Colombia. La corrupción no respeta nada, ni la comida de nuestros niños que son el futuro y la esperanza de nuestra Nación, ni la atención de nuestros enfermos crónicos, ni el agua, ni la vida, ni la dignidad de los colombianos. 

Por ello, en buena hora se estableció la posibilidad de contar con unos pliegos tipo que sean una barrera para las prácticas de direccionamiento y corrupción en la contratación de nuestro país. 

Al principio de estas líneas mencionamos que el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 es la consolidación de una iniciativa que ha venido promoviendo desde hace 10 años la Procuraduría General de la Nación, junto con la entonces Oficina del Zar Anticorrupción y con algunas entidades del Gobierno Nacional. 

Los primeros antecedentes se dieron en el marco del convenio suscrito el 8 de octubre de 2007 entre el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quiénes con una participación activa de la Procuraduría General de la Nación, elaboraron pliegos tipo para promover la selección objetiva, transparencia y pluralidad de oferentes en la contratación a cargo de los entes territoriales de 102 proyectos de Agua y Saneamiento Básico, en 24 Departamentos, a través del programa denominado Agua Transparente. Una de las novedades de estos pliegos fue el uso, por primera vez, de la Tasa Representativa del Mercado –TRM- como criterio aleatorio e independiente, que escapara al manejo de la entidad contratante, para la determinación de la formula con la que se evaluaría la propuesta económica. 

Los indicadores de esta primera experiencia mostraron un aumento representativo de la participación de oferentes, pasando de un comportamiento promedio de 2 ofertas por licitación, a procesos con 24 y más ofertas recibidas, en las licitaciones surtidas entre el segundo semestre del 2008 y el primer semestre del 2009, según los informes de ejecución del programa Agua Transparente. 

Otro antecedente es el del Invías, que ha implementado desde el año 2010 el uso de los pliegos tipo, promoviendo la suscripción del pacto de transparencia con otras entidades del sector público (gobernaciones, ciudades capitales y municipios) para adoptar buenas prácticas de contratación, con lo cual ha logrado que 28 gobernaciones, 27 ciudades capitales y 384 municipios se adhirieran a dicho pacto. Al respecto Juan Martín Caicedo Ferrer, presidente de la Cámara Colombiana de Infraestructura, ha señalado que el éxito del Invías con los pliegos tipo se refleja en cifras como que entre 2010 y 2017 se adjudicaron contratos por más de 9 billones de pesos, en 610 procesos donde se presentaron más de 30.000 propuestas

Sin duda alguna, debemos seguir trabajando todos, empezando por nuestro fuero interno, para luchar contra el germen de la corrupción desde la coherencia y la contundencia en el rechazo de cualquier práctica que carcoma la ética en el manejo de lo público. Sin desconocer esta premisa, es necesario decir que la herramienta que ha inspirado este texto (pliegos tipo) es un control probado y un gran avance en la lucha frontal, real y decidida contra la corrupción. 

Este avance, aunque representativo, no es suficiente si se toma como un esfuerzo aislado, por lo que debe ser acompañado de muchas otras medidas de fondo que ataquen las entrañas de las empresas criminales que han desangrado históricamente a nuestra Nación. En materia de contratación, para el año 2017 se celebraron en Colombia 1.137.437 contratos con recursos públicos, por valor de 106 billones 696 mil millones de pesos 6

¿Cuántos de estos recursos se materializaron en las inversiones que exige a gritos nuestro país? ¿qué porcentaje es la cifra negra del pago de las llamadas “coimas” (expresión tan desagradable como la práctica que representa)?. Esto sólo se sabrá cuando en otro esfuerzo quijotesco y titánico se promueva una reforma legislativa que obligue a revelar los precios reales que pagan los contratistas por los suministros e insumos que usan para la ejecución de los proyectos públicos; tal vez la franja entre ese precio real y el precio que está en los presupuestos publicados nos genere una idea cercana de cuánto le cuesta la corrupción a Colombia.

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1 Ley 599 de 2000 Artículo 405. Cohecho propio. - Artículo 406. Cohecho impropio. - Artículo 407. Cohecho por dar u ofrecer.

2 Ley 599 de 2000 Artículo 404. Concusión.

3 Ley 599 de 2000 Artículo 397. Peculado por apropiación.

4 Informe de Gestión Procuraduría General de la Nación 2015

5 Informe de Gestión 2017 PGN.

6 Agencia Colombia Compra Eficiente. 2 Datos Secop. Informe de Gestión 2017 PGN.